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“立善法于天下,则天下治;立善法于一国,则一国治。”新中国成立以来,经过数代人的努力,我国的法律体系从无到有。尤其是2010年,以宪法为核心,涵盖法律、行政法规和地方性法规等三个层次,包括宪法及宪法相关法等7个法律部门的中国特色社会主义法律体系基本形成,使我国经济、政治、文化、社会生活的各个方面基本做到有法可依。

立法仍不适应经济社会发展的需要

中国特色社会主义法律体系如期形成,但法律体系中不协调、不一致、体系性差等问题依然存在。

一位网友在网上购买一台热水器,因产品质量不合格而漏电,导致其受伤住院。此时,摆在法官面前的有合同法、侵权责任法、产品质量法、消费者权益保护法,此外,还有最高人民法院颁行的相关司法解释以及国务院的相关行政法规,均可适用,但各自的逻辑和价值有所不同,规定也不尽一致。

“因法律规定不一而导致的‘同案不同判’现象并不少见。”中国人民大学常务副校长王利明说,一些法官仅凭自己对法律的感悟和理解而适用法律,以至于在一审中法官适用消费者权益保护法,在二审中法官又适用合同法或侵权责任法,从而导致两审的裁判结论大相径庭。

现代社会发展纷繁复杂、日新月异,新生态、新业态不断出现,经济生活领域的大量问题,还缺乏法律法规明确规定。“比如,互联网金融蓬勃发展,但金融消费者保护还没有纳入消费者保护体系。”王利明说。

一个多月前,因为店铺搬迁,黄先生从河南郑州带了半箱之前没用完的盐到了新郑。然而在10月15日上午,黄先生却被新郑市盐业管理局检查人员认定为“跨区域用盐”,没收部分食盐并处罚款200元。

《河南省盐业管理条例》第二十三条规定,“营业性饭店,必须从当地食盐经营单位购买食盐。”第二十八条规定,“违反本条例第二十三条规定的,没收违法盐产品和违法所得,并处以违法盐产品价值一倍以上三倍以下罚款。”这也正是新郑市盐业管理部门对黄先生处罚的依据。

媒体报道后,新郑市盐业局工作人员公开向社会道歉,退还黄先生罚款及收缴的盐,但河南新郑“跨区用盐被罚”事件引发的思考与讨论仍未停止。法学专家认为,当前清理有违上位法、有违市场规律、有违公平自由的法规,尤显必要和迫切。

完备的法律规范体系是奋斗目标

党的十八届四中全会提出,“形成完备的法律规范体系”“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,加强宪法实施”“建设中国特色社会主义法治体系,必须坚持立法先行,发挥立法的引领和推动作用”。

“法律是治国之重器,良法是善治之前提。法因时而立,法因时而进。历史不断前行,法治只有跟上实践的脚步,才能发挥引领和推动社会进步的作用。”国家行政学院教授胡建淼说。

中国政法大学副校长马怀德认为,形成完备的法律规范体系要恪守以民为本、立法为民理念,贯彻社会主义核心价值观,使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。要把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程,完善立法体制机制,坚持立改废释并举,增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性。

王利明从完善民商事立法的角度提出,尽快制定民法总则和人格权法,并在此基础上编纂形成逻辑、价值相一致的体系化的民法典。

“体制机制的改革,本质上是法律的改革,只有改革与法律同步才能避免冲突。改革要有所突破,必须先进行法律的修改,不能先破后立。”中国人民大学教授陈卫东说,要实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。

从基层民声到国家意志,国家的立法离不开人民群众的广泛参与。近年来,我国在推进科学立法、民主立法方面成效显著。2005年,物权法草案通过全国人大常委会官方网站向社会公布,这是国家立法首次通过网站征求意见。2014年8月,十二届全国人大常委会第十次会议审议的立法法草案明确规定:“应当将法律草案文本及其说明等通过网络等媒介向社会公布,征求意见。”

对于加强和改进立法,王利明曾建议,健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式,拓宽公民有序参与立法途径,去除立法部门化,使立法真正成为凝聚社会共识、调整利益分配的过程,使立法更好地体现广大人民的利益和社会公平正义。

党的十八届四中全会也对此予以明确,全会提出,“深入推进科学立法、民主立法,完善立法项目征集和论证制度,健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式,拓宽公民有序参与立法途径。”

完善立法体制,十八届四中全会强调要加强党对立法工作的领导,完善党对立法工作中重大问题决策的程序,健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制,依法赋予设区的市地方立法权。

从法律体系迈向法治体系是关键

“黑头(法律)不如红头(文件),红头不如笔头(领导批示),笔头不如口头(领导交代)”。这句流传于网上线下的“民谣”,形象地描绘出了部分地区行政机关“权大于法”“以权压法”的严重问题。

“立法工作必须充分考虑、密切关注法律实施问题。法律的生命力在于实施。法律不能光印在本上、挂在墙上,而是要实施的、执行的。法律如果得不到有效实施、得不到坚决执行,就是一纸空文,制定再多的法律也没有用,其后果将适得其反,使人民群众对法治失去信心。”张德江委员长在全国人大常委会立法工作会议上强调。

目前,法律实施还存在诸多问题,有法不依、执法不严、违法不究的现象在一定范围内存在,甚至以权谋私、徇私枉法、破坏法治,人民群众对这些方面的问题意见还很大。法律的有效实施是全面推进依法治国的重点和难点。

“法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。四中全会提出全面推进依法治国总目标,标志着法治建设从法律体系向法治体系质的转变,折射出党治国理政理念和方式的转型升级,必将对中国未来发展产生深远影响。”马怀德说,法治体系和法律体系最大的差别,就是法治体系是一个立体的、动态的、有机完整的体系,而法律体系是静态的制度体系,把立法、执法、司法、守法各个环节都纳入其中,体现了法治的整体要求。

中南财经政法大学教授徐汉明建议,法治建设的动力要实现由“计划型、强力推动型”向国家主导、政府推动、社会参与三方合力推进转变;法治建设的主体要由单一的国家公共权力主体向党委、政府、社会组织、居民自治组织、公民的多元主体合作共治转变;法治规范体系由单一“国家硬法”体系向“国家硬法”与社会组织自治规范、乡规民约、社会道德习俗等“软法”规范体系共治协调体系转变。

党的十八届四中全会提出,坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政。

我们相信,各级人大常委会将担负起宪法法律赋予的监督职责,依法加强对法律法规实施情况的监督,加强对“一府两院”的监督,确保依法行政、公正司法,确保法律法规得到有效实施。

《人民日报》(2014年10月29日 17 版)

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